Zbieg postępowań w trybie stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania w sprawach administracyjnych

Artykuł prezentuje dwa spośród nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych oraz wyjaśnia, czy i na jakich zasadach środki te mogą być przez skarżącego wykorzystywane równolegle.
Czym jest sprawa administracyjna?
Sprawy administracyjne rozstrzygane są w postępowaniu administracyjnym, którego procedura prowadzenia uregulowana jest w Kodeksie postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej k.p.a.). Sprawa administracyjna oznacza „pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania” (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. III, s. 195-196).
Na czym polega dwuinstancyjność postępowania administracyjnego?
Każda sprawa administracyjna powinna zostać rozstrzygnięta decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jeśli strona, a zatem osoba, której interesu prawnego albo obowiązku sprawa dotyczy (art. 28 k.p.a.), nie jest zadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji, może skorzystać z uprawnienia do odwołania się od takiej decyzji, względnie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tzw. trybie zwyczajnym (art. 127 k.p.a.). Odwołanie winno zostać złożone do organu II stopnia za pośrednictwem organu I stopnia, (co do zasady) w terminie 14 dni od doręczenia decyzji odwołującemu się (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Wystarczającym jest, że skarżący wskaże w odwołaniu, że jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia, jednakże bardziej precyzyjne i kompleksowe sformułowanie argumentów przemawiających za zasadnością odwołania, zwiększają prawdopodobieństwo szybkiego i korzystnego zakończenia sprawy. Z tego też względu odwołujący się, niebędący profesjonalistą powinien rozważyć powierzenie przygotowania tego pisma profesjonaliście.
Tryby nadzwyczajne w sprawach administracyjnych
Niekiedy zdarza się, że okoliczności uzasadniające wzruszenie wydanej decyzji administracyjnej wystąpią bądź staną się wiadome uprawnionemu już po upływie terminu do wniesienia odwołania lub że przesłanki obalenia decyzji są na tyle poważne, iż wzruszenie jej w trybie zwyczajnym nie jest wystarczające. W takim wypadku zasadnym jest skorzystanie z tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, którymi są: wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 k.p.a.), skarga o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) oraz uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej (art. 154, art. 155, art. 161 i art. 163 k.p.a.). W moim opracowaniu koncentruję się na dwóch spośród wskazanych środków tj. na wznowieniu postępowania oraz skardze o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej
Zgodnie z art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydaje organ wyższego stopnia w stosunku do tego, który wydał zaskarżoną decyzję, chyba że zaskarżona decyzja pochodzi od samorządowego kolegium odwoławczego bądź ministra. Wówczas postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzi i kończy odpowiednią decyzją ten właśnie organ (art. 157 k.p.a.).
Co ważne dla przedmiotu niniejszego opracowania, postępowanie o stwierdzenie nieważności może zostać wszczęte z urzędu tj. przez organ administracji publicznej oraz na wniosek tj. na żądanie strony.
Kończąc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ „orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji” (A. Matan, Komentarz do art.158 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Lex 2010). Stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa wchodzi w rachubę, gdy wywołała ona już nieodwracalne skutki prawne (np. dalej rozporządzono nieruchomością, której nabycie wyniknęło z zaskarżonej decyzji administracyjnej) albo jeżeli podstawą nieważności decyzji doręczonej stronie ponad dziesięć lat wcześniej jest naruszenie przepisów o właściwości, powaga rzeczy osądzonej, skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, bądź nieważność z mocy prawa.
Wznowienie postępowania administracyjnego
Z kolei wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną uzasadnione może być wystąpieniem następujących okoliczności: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (lecz nieznane organowi, który wydał decyzję), decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Podanie o wznowienie postępowania należy wnieść do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeśli podstawą wznowienia jest okoliczność, iż strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Niezależnie od powyższego, organ administracji publicznej legitymowany jest do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że podstawą wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu, to wtedy prawo do skorzystania z rzeczonego środkach zaskarżenia przysługuje wyłącznie tej stronie (art. 147 k.p.a.).
Organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania może wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, tj. co do istoty sprawy. Oznacza to, że odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji albo uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy, względnie uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w sprawie bądź stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przesłanki wykluczające jej uchylenie (tj. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wydanej na podstawie fałszywych dowodów bądź będącej rezultatem przestępstwa upłynęło dziesięć lat albo jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wydanej z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu, wydanej z pominięciem udziału strony, wydanej pomimo braku wymaganego prawem stanowiska innego organu albo wbrew stanowisku tego organu bądź wydanej w oparciu o rozstrzygnięcie następnie uchylone lub zmienione, czy wydanej przed ujawnieniem nowych, istotnych w sprawie faktów i dowodów upłynęło pięć lat). W postępowaniu będącym następstwem wznowienia organ nigdy natomiast nie ogranicza się do „skasowania” zaskarżonej decyzji, co jest domeną postępowania o stwierdzenie nieważności.
Czy można jednocześnie korzystać z trybu stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania?
Może się zdarzyć, że w tej samej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną przedsięwzięte zostaną kroki zmierzające zarówno do wznowienia postępowania jak i do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje jednak skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że tryb wznowienia postępowania powoduje z jednej strony wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, z drugiej zaś zapewnia ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i zakończenie postępowania co do istoty. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji skutkuje natomiast wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w następstwie uznania, iż decyzja ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych. Tym samym w razie stwierdzenia nieważności decyzji bezprzedmiotowym staje się postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania, skoro zachodzą przesłanki do całkowitego wykluczenia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności niesie za sobą dalej idące skutki prawne niż wznowienie postępowania. W konsekwencji wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie powoduje konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 613-615).
Jak jednak zaznaczył NSA w rozstrzygnięciu w sprawie o sygn. akt II OSK 859/09 „tak, jak należy zgodzić się z poglądem, że należy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie wznowieniowe, kiedy jednocześnie toczy się postępowanie nieważnościowe, tak nie można zgodzić się z poglądem, że istnieje też taka podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego, kiedy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została już zaskarżona do sądu administracyjnego. Z chwilą wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym, kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie, nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji (…) na drodze administracyjnej”. Innymi słowy, zbieg administracyjnych postępowań nadzwyczajnych nie zachodzi wtedy, kiedy organ wydał już decyzję np. stwierdzającą nieważność i to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego (skargą do WSA), a zatem kiedy przed tymże sądem toczy się postępowanie, mające na celu podważenie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczęte przed sądem administracyjnym na skutek wniesionej skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie jest bowiem trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, chociaż skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym.
Podsumowanie
Nie ma przeszkód, by strona, domagając się usunięcia decyzji z obrotu prawnego wniosła zarówno o stwierdzenie jej nieważności jak i o wznowienie postępowania, jednakże musi liczyć się z tym, iż postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zostanie zawieszone na czas trwania postępowania o stwierdzenie nieważności i jego dalszy bieg będzie zależny od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.