Decyzja o warunkach zabudowy – pierwszy krok na drodze do własnego domu

W miarę upływu lat i rozwoju kariery zawodowej oraz życia rodzinnego stajemy się bardziej skłonni do podjęcia decyzji o zmianie dotychczas zajmowanego lokum. Nawet jednak, gdy tak postanowimy, pozostaje dokonanie kolejnego wyboru – mieszkanie, czy dom. Wreszcie, gdy zadecydujemy, iż będziemy budować własny dom, musimy dopełnić wielu formalności natury administracyjnej, zanim ekipa budowlana wymuruje pierwszą cegłę na placu budowy. Moje dotychczasowe doświadczenie zawodowe wskazuje, że z szczególnymi trudnościami i zawiłościami osoby planujące budowę domku jednorodzinnego spotykają się na etapie postępowania w przedmiocie warunków zawodowych.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest analiza kluczowych przepisów i orzecznictwa dotyczących decyzji o warunkach zabudowy będącej podstawowym aktem administracyjnym warunkującym wybudowanie własnego domu w wypadku, gdy grunt, na którym ma być on wzniesiony, znajduje się na obszarze nieposiadającym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kiedy wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy?

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego – aktem prawnym, który ma charakter wiążący na obszarze, dla którego został uchwalony. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje tylko określony obszar – gminę bądź jej fragment, ale na tym terytorium wszystkie decyzje administracyjne oraz działania budowlane podejmowane na jakiejkolwiek innej podstawie muszą być zgodne z zapisami zawartymi w tym planie. W takim wypadku osoba zainteresowana budową domu ma obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Takowe zostanie wydane, o ile planowana inwestycja budowlana będzie m.in. zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli dla określonego obszaru nie uchwalono jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zastępuje ona w istocie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dopiero po jej wydaniu i uzyskaniu przez nią cech ostateczności, inwestor może wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma – jak każda decyzja administracyjna – charakter indywidualny. Oznacza to, że rozstrzyga o możliwościach zabudowy określonej nieruchomości gruntowej przez konkretnie oznaczony podmiot wnioskujący o jej wydanie. W przeciwieństwie jednak do obowiązującej zasady niezbywalności decyzji administracyjnej, decyzja o warunkach zabudowy może zostać przeniesiona na inny podmiot, niż ten, z którego inicjatywy została wydana (zob. art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są tylko te podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Nadto, przeniesienie następuje również w formie decyzji administracyjnej.

Jakie są przesłanki pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy?

Jak przesądza art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, (…) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (…);
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunek opisany w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nazywany jest przesłanką „sąsiedztwa”. Oznacza to, że musi istnieć działka sąsiednia, na której istnieje już zabudowa, będąca punktem odniesienia dla wniosku o warunki zabudowy. Błędnym jest jednak zachowanie organów administracji polegające na utożsamianiu pojęcia „działka sąsiednia” z terminem „działka przylegająca”, co z kolei skutkuje wydawaniem decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy na określonej nieruchomości tylko dlatego że na działkach przylegających do niej od strony lewej i prawej brak zabudowy. Organ prowadzący postępowania powinien oceniać, czy jest spełniona przesłanka nr 1, traktując określony obszar jako całość. Jak trafnie podsumował NSA w wyroku z dnia z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt: II OSK 10/11) pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Nadto, NSA podkreślił, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym (…), widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Również i druga przesłanka – dostęp do drogi publicznej, budzi w praktyce wiele wątpliwości interpretacyjnych, mimo że do u.p.z.p. wprowadzono już legalną definicję tego pojęcia, zgodnie z którą dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wydaje się jednak, że ostatnie orzeczenia NSA spowoduję ukrócenie działań organów administracji polegających na odmawianiu ustalenia warunków zabudowy, jeżeli działka nie przylega wprost do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Już w 2009 r. WSA w Warszawie (wyrok z dnia 26.11.2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1433/09), stwierdził, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej.Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Nadto, NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt: II OSK 1625/09) skonstatował, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest, aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej. Drogi wewnętrzne, natomiast, to wydzielone grunty – drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, niebędące drogami publicznymi (wyroku WSA w Warszawie z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 603/08).

Trzecia przesłanka decyzji o warunkach zabudowy odnosi się do dostępu potencjalnej inwestycji budowlanej do infrastruktury wodnej i energetycznej. W praktyce chodzi o to, by wnioskodawca przedłożył dokumentację (tzw. promesy przyłączy) pochodzącą od właściwych podmiotów tj. przedsiębiorstwa energetycznego oraz wodno-kanalizacyjnego działających na danym obszarze, o zobowiązaniu się do przyłączenia projektowanego obiektu budowlanego do sieci wodno-kanalizacyjnej oraz energetycznej, a tym samym o możliwości takiego przyłączenia. Zdarzało się jednak, że organy administracji do pojęcia uzbrojenia terenu zaliczały drogi, co zanegował WSA (wyrok z dnia 3.11.2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1625/09) w Krakowie, stwierdzając, że w pojęciu „uzbrojenie terenu” nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca.

Czwartą przesłankę należy uznać za co do zasady jasną i jednoznaczną w przeciwieństwie do przesłanki opisanej w art. 61 pkt 5, która niejednokrotnie była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Jest oczywistym, że organ prowadzący postępowanie winien zbadać, czy planowana inwestycja budowlana nie narusza przepisów odrębnych, tj. norm prawa wodnego, górniczego i geologicznego, prawa o ochronie przyrody, o lasach, atomowego, o ochronie zabytków, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy o działalności uzdrowiskowej. W żadnym razie nie jest natomiast dopuszczalne, by do kategorii przepisów odrębnych zaliczyć ogólne zasady prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym np.: poszanowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych albo ładu przestrzennego. Powyższe stanowisko trafnie podsumował WSA w Krakowie (wyrok z dnia 16.01.2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1117/08), stwierdzając, że przyjęcie, iż podstawą odmowy (…) może być niezgodność z normami niedookreślonymi – takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest sprzeczne z charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji (…) orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Co więcej, wprost w art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. prawodawca wskazał, że jeżeli przesłanka zgodności z przepisami odrębnymi jest spełniona, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (zob. art. 56 u.p.z.p.).
Organem co do zasady właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Co istotne, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, przy czym wówczas należy doręczyć odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (zob. art. 63 ust. 1 u.p.z.p.).

Kiedy decyzja ustalająca warunki zabudowy traci moc?

Jak już wspominano w niniejszym opracowaniu, decyzja o warunkach zabudowy dla tego samego terenu może być wydana na rzecz kilku wnioskodawców. Jednak, jeżeli jeden z wnioskodawców, legitymujący się decyzją o warunkach zabudowy, uzyskał już kolejną decyzję – ostateczne pozwolenie na budowę, to pozostałe decyzje o warunkach zabudowy wygasają na mocy odrębnych decyzji administracyjnych wójta, burmistrza albo prezydenta miasta stwierdzających takie wygaśnięcie. Analogicznie, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy następuje wtedy, kiedy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w decyzji, chyba że na jej podstawie została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Podsumowanie

Wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy określonego terenu obwarowane jest kilkoma warunkami, które muszą być spełnione łącznie. Z drugiej jednak strony, jeżeli przesłanki powyższe przesłanki są zrealizowane, to organ administracji, nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy powołując się na inne jeszcze okoliczności. Jak wskazuje WSA w Bydgoszczy decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyrok z dnia 20.06.2011 r., sygn. akt: II SA/Bd 425/11).
Jak pokazuje liczne orzecznictwo, organy prowadzące postępowania w przedmiocie warunków zabudowy często interpretują przesłanki ich ustalenia w sposób nazbyt rygorystyczny i sprzeczny z naturą i celem samej decyzji. Nie oznacza to oczywiście, że każda decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest niezgodna z prawem. Niemniej jednak, w razie otrzymania decyzji odmownej, należy z uwagą analizować jej treść i złożyć odwołanie w przypadku stwierdzenia, że organ mógł dopuścić się nieprawidłowości proceduralnych bądź dotyczących interpretacji materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji omówionych w niniejszym artykule.